Flóttamenn og hælisleitendur

Ástæður fólksflutninga eru fjölmargar. Sumir flytjast búferlum vegna matarskorts, aðrir vegna bágs efnahagsástands og aðrir vegna vopnaðra átaka. Sumu fólki er ekki vært í heimalandi sínu vegna ofsókna af hendi yfirvalda eða annarra aðila.

Það er grundvallarréttur hvers manns að geta flúið heimaland sitt og fá vernd í öðru landi verði hann fyrir ofsóknum af hendi ríkisvalds í eigin ríki eða ef ríkisvaldið getur ekki veitt viðkomandi vernd fyrir ofsóknum.

Eftir að Schengen samkomulagið gekk í gildi á Íslandi 25. mars árið 2001 hefur aukning orðið á umsóknum um pólitískt hæli. Að auki gekk í gildi á Íslandi Dyflinarsamningurinn frá 2001, sem kallast nú Dyflinarreglugerð, þann 1. september 2003. Kveður sú reglugerð á um hvaða ríki beri að taka við afgreiðslu umsóknar um hæli. Felur þetta í sér að þó að umsækjandi sæki um hæli á Íslandi þá getur verið að annað ríki beri ábyrgð á umsókn hans samkvæmt ákvæðum Dyflinarreglugerðarinnar. Venjulega verður viðkomandi umsækjandi sendur til þess ríkis þar sem umsókn hans verður tekin til umfjöllunar, að því uppfylltu að það ríki sem á í hlut samþykki endurviðtöku. Þess ber að geta að ríkjum ber ekki skylda til að endursenda hælisleitendur til annarra ríkja samkvæmt Dyflinarreglugerðinni heldur er um heimildarákvæði að ræða.

Á árinu 2011 sóttu alls 76 einstaklingar um hæli sem flóttamenn á Íslandi. Útlendingastofnun afgreiddi 50 umsóknir á sama ári og veittu samtals 13 hælisumsækjendum réttarstöðu sem flóttamenn.

Umsóknir um hæli eru hlutfallslega færri á Íslandi en í nágrannalöndunum. Ísland hefur þá sérstöðu að hingað er ekki hægt að komast frá flestum þeirra landa þar sem fólk þarf að búa við styrjaldir og ofsóknir, nema að fara í gegnum annað land á Schengen-svæðinu. Þetta leiðir til þess að yfirvöld á Íslandi geta endursent hluta af því fólki sem sækir um hæli til þess Schengen lands sem það kom frá, eins og heimilt er samkvæmt Dyflinarreglugerðinni. Á árinu 2011 voru 26 hælisleitendur endursendir frá Íslandi til annarra Evrópuríkja.

Íslensk stjórnvöld verða þó að ganga úr skugga um að hælisleitendur fái umsókn sína til meðferðar svo þeir eigi ekki á hættu að vera sendir til heimaríkis þar sem þeir verða fyrir ofsóknum. Stjórnvöld á Íslandi eru bundin af flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna og alþjóðlegum mannréttindasáttmálum sem banna brottvísun til heimalands eða annars ríkis þar sem lífi eða mannhelgi einstaklinga er stofnað í hættu eða fólk á á hættu að verða fyrir ofsóknum.

Hver er flóttamaður ?

Flóttamaður er samkvæmt skilningi flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna (UNHCR) frá 1951 og viðauka hans frá 1967 skilgreindur sem; sá sem er utan við heimaland sitt og af ástæðuríkum ótta við að verða ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar í sérstökum félagsmálaflokkum, eða stjórnmálaskoðana, og getur ekki eða vill ekki, vegna slíks ótta, færa sér í nyt vernd þess lands. Flóttamaður getur einnig verið sá sem er ríkisfangslaus, og er utan þess lands, þar sem hann hafði reglulegt aðsetur, vegna ofsókna og getur ekki eða vill ekki, vegna ótta við slíka atburði, hverfa aftur þangað.

Þegar einstaklingur sækir um hæli utan eigin ríkis er hann í fyrstu skilgreindur sem hælisleitandi af stjórnvöldum viðkomandi ríkis. Með umsókn sinni um hæli er viðkomandi einstaklingur að biðja um viðurkenningu á stöðu sinni sem flóttamaður. Ef stjórnvöld fallast á réttmæti slíkrar umsóknar þá fær einstaklingurinn viðurkenningu á stöðu sinni sem flóttamaður samkvæmt flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna.

Sá sem telur sig vera flóttamann, og sækir um hæli á Íslandi, ber að mestu sönnunarbyrðina fyrir því að honum beri að veita hæli. Oft er þó erfitt og oft útilokað að framvísa gögnum sem styðja framburð hælisleitanda. Framburður þess sem leitar hælis er því oft og tíðum eina sönnunargagnið sem hægt er að styðjast við, þegar meta á hvort veita eigi viðkomandi pólitískt hæli eða ekki. Jafnvel þó stjórnvöld rannsaki mál hælisleitenda með ítarlegum hætti er óvíst að hægt sé að staðfesta framburð viðkomandi með fullri vissu. Ef framburður hælisleitendans telst trúverðugur á hann að fá að njóta vafans og fá vernd enda eru ekki gildar ástæður fyrir því að neita viðkomandi um vernd.

Stjórnvöldum þess ríkis, þar sem hælisbeiðnin var lögð fram, er ekki heimilt að hafa samband við stjórnvald í upprunaríki hælisleitendans til þess að afla um hann upplýsinga. Slíkt er talið geta stefnt hælisleitendanum í mikla hættu, ef honum skyldi snúið til baka. Slíkt gæti einnig komið fjölskyldum hans og vinum í vandræði.

Ef stjórnvöld á Íslandi synja umsókn um hæli, þá geta þau veitt hælisleitenda dvalarleyfi af mannúðarástæðum, sent viðkomandi einstakling úr landi eða veitt honum bráðabirgðaleyfi ef ekki er hægt að vísa honum úr landi.

Dvalarleyfi af mannúðarástæðum

Með lögum um útlendinga nr. 96/2002  var nýju ákvæði bætt inn í lögin. Er það heimildin til þess að veita dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Í 2. mgr. 45. gr nýju útlendingalaganna er kveðið á um að Útlendingastofnun sé skylt að kanna hvort hælisleitenda, sem ekki telst flóttamaður í skilningi flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, skuli veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum í samræmi við 2. mgr. 11. gr. laga nr 96/2002.

Bann við brottvísun

Samkvæmt 1. mgr. 33. gr. flóttamannasamningsins er óheimilt að endursenda hælisleitenda eða flóttamann til síns heima, eða til annars ríkis, ef ljóst er að þeir eigi á hættu að verða fyrir pyndingum, lífláti eða annarri ómannúðlegri meðferð. Þetta ákvæði er lögfest í 45. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002. Ákvæðið er einnig styrkt í alþjóðasamningnum gegn pyndingum eða annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu og einnig í Mannréttindasáttmála Evrópu og alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Undantekningar eru þó á reglunni og má þær finna í 2. mgr. 33. gr. flóttamannasamningsins.

Hælisumsóknir

Oftast er umsókn um hæli lögð fram hjá lögreglunni sem sér um að taka framburðaskýrslu af umsækjandanum. Umsækjandi á að gera grein fyrir persónulegum upplýsingum og ferðaleið sinni til landsins. Ásamt því á hann að greina frá þeim aðstæðum sem leiddu til þess að hann ákvað að sækja um hæli á Íslandi. Við skýrslutöku er einnig leitað eftir því hvort viðkomandi eigi eða hafi átt hælisumsókn í öðrum löndum.

Það á alltaf að gefa hælisleitendum kost á því að segja sögu sína. Í framburðaskýrslu eru umsækjendur hvattir til þess að segja satt og rétt frá högum sínum. Láta á umsækjenda vita, að ef ekki er sagt rétt frá málsatvikum og ef upplýsingum er haldið frá stjórnvöldum þá getur það haft áhrif á umsókn hans.

Þegar skýrslutöku er lokið er hælisumsóknin send Útlendingastofnun sem ákveður hvaða afgreiðslu umsóknin á að fá. Þrjár leiðir koma til greina:

Venjubundin meðferð

Ef hælisumsækjandi á ekki umsókn um hæli í öðru aðildarríki Dyflinarreglugerðarinnar og ef Útlendingastofnun telur að umsóknin sé ekki tilhæfulaus er hún tekin til venjubundinnar meðferðar.

Umsækjandinn er venjulega kallaður í viðtal til Útlendingastofnunar og gefst honum þá kostur á að útskýra betur aðstæður sínar og hvað hafi orðið til þess að hann ákvað að leggjast á flótta og sækja um hæli á Íslandi.

Útlendingastofnun úrskurðar síðan á grundvelli þeirra upplýsinga hvort einstaklingnum verði veitt staða flóttamanns, honum veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum eða að umsókn hans verði synjað.

Ef hælisleitandinn er mótfallinn afgreiðslu umsóknarinnar, t.d ef umsókn hans hefur verið synjað, getur hann kært úrskurðinn til Dómsmálaráðuneytisins. Ásamt því hefur hann kost á því að fá skipaðan löglærðan talsmann sér til aðstoðar.

Dómsmálaráðuneytið getur breytt úrskurði Útlendingastofnunar og veitt einstaklingnum stöðu flóttamanns eða breytt úrskurði á þá leið að einstaklingurinn fær dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Ráðuneytið getur einnig staðfest synjun Útlendingastofnunar. Ef ráðuneytið staðfestir synjun er einstaklingnum vísað úr landi og fylgir því endurkomubann á Schengen svæðið, ekki til skemmri tíma en þriggja ára.

Endursending

Ísland er aðili að tveimur samningum í Evrópu, Norðurlandasamningnum og Dyflinarreglugerðinni, sem beita má til þess að endursenda hælisleitendur til þeirra ríkja þar sem þeir áttu hælisumsókn áður eða til þeirra ríkja sem þeir komu frá áður en leið þeirra lá til Íslands.

Dyflinarreglugerðin kveður sérstaklega á um að aðeins eitt ríki skuli bera ábyrgð á meðferð upplýsinga um hæli og kemur það því í veg fyrir að einn einstaklingur geti átt umsóknir í mörgum ríkjum samtímis. Ef í ljós kemur að umsækjandi á hælisumsókn í öðru aðildarríki Dyflinarreglugerðarinnar þá geta stjórnvöld á Íslandi farið fram á að það ríki taki við viðkomandi umsækjanda.

Ef viðkomandi umsækjandi á umsókn í öðru aðildarríki er honum gefinn kostur á því að skila inn greinargerð til Útlendingastofnunar þar sem hann rekur ástæður þess af hverju íslensk stjórnvöld ættu ekki að endursenda viðkomandi til ríkisins þar sem hann á fyrir umsókn. Hefur hælisumsækjandinn þrjá daga frá fyrstu skýrslutöku til að koma greinargerð sinn á framfæri til stjórnvalda.

Ef hælisleitandi verður endursendur með þessum máta gefst honum kostur á að kæra niðurstöðu Útlendingastofnunar til Dómsmálaráðuneytis. Þessir einstaklingar hafa þó ekki rétt á lögfræðiaðstoð nema þeir geti sjálfir greitt fyrir þá þjónustu. Oftast líður skammur tími frá birtingu úrskurðar þar til hælisleitendur eru endursendir. Ef hælisleitendur vilja hafa þeir fimmtán daga til að skila inn greinargerð til Dómsmálaráðuneytisins máli þeirra til stuðnings.

Frávísun

Ef Útlendingastofnun telur ljóst að umsókn um hæli og fyrirliggjandi upplýsingar um hælisleitenda uppfylli ekki skilyrði þess að umsækjandi teljist flóttamaður samkvæmt flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna, úrskurðar stofnunin um synjun og frávísun umsækjanda. Synjunin getur tekið mjög skamman tíma, allt niður í 48 klukkustundir. Hælisleitendanum gefst tækifæri á því að kæra úrskurðinn til Dómsmálaráðuneytisins, en þrátt fyrir það frestar kæra ekki framkvæmd á úrskurðinum. Frávísun hefur ekki í för með sér endurkomubann til landsins eða inn á Schengen svæðið. 

Flóttamannasamningur Sameinuðu þjóðanna í 50 ár

Hinn 1. mars 2006 voru 50 ár liðin frá því að samningur um réttarstöðu flóttamanna (flóttamannasamningurinn) gekk í gildi fyrir Ísland. Mannréttindayfirlýsing Sameinuðu þjóðanna kveður á um rétt manna til að leita og njóta griðlands erlendis en tilgangur flóttamannasamningsins er að gefa þeim einstaklingum sem ekki njóta verndar gegn ofsóknum í eigin landi kost á því að leita verndar hjá öðrum þjóðum. Samningurinn kveður á um vernd til handa þeim sem eru í hættu vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar í sérstökum félagsmálaflokkum eða stjórnmálaskoðana. Ofsóknir geta verið af ýmsum toga: Fólk leitar ásjár utan heimalands af ótta við kynbundið ofbeldi s.s. kynfæralimlestingu eða heiðursmorð; börn flýja nauðungarvinnu og barnahermennsku; fólk er ofsótt vegna kynhneigðar eða vegna þess að það tilheyrir tilteknum trúarhópi eða kynþætti, svo fátt eitt sé nefnt.

Árið 2005 aðstoðaði Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna rúmar 19 milljónir manna en af þeim teljast um 10 milljónir til flóttamanna og hælisleitenda. Mikill meirihluti þessa fólks leitar ásjár í nágrannaríkjum sem oftast nær eru vanþróuð ríki og mjög fátæk. Aðeins lítill hluti sækir um hæli í iðnríkjunum - 235.000 á fyrstu níu mánuðum ársins 2005, þar af 181.000 í Evrópu. Norðurlönd tóku við 21.000 umsóknum, flestum frá einstaklingum frá Serbíu og Svartfjallalandi, þá Írak, Rússlandi og Sómalíu.

Ísland hefur frá árinu 1956 tekið á móti 516 flóttamönnum sem komið hafa á vegum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, s.k. kvótaflóttamönnum. Stærsti hópurinn kom frá Ungverjalandi árið 1956, 52 einstaklingar en flestir hafa komið frá löndum fyrrum Júgóslavíu, 32 árið 1959 en alls 223 á árabilinu 1996-2005. Þrír hópar komu frá Víetnam á árunum 1979, 1990 og 1991, alls 94 manns. Tuttugu og sex einstaklingar komu frá Póllandi árið 1982 og árið 2005 komu tveir hópar, 24 konur og börn frá Kólumbíu og sjö manna fjölskylda frá Kosovó. Árið 2008 komu 29 einstaklingar frá Palestínu, átta konur og 21 kona. Tekið hefur verið á móti flóttafólki á hverju ári frá 1996, að árunum 2002 og 2004 undanskildum.

Einstaklingur sem fær stöðu flóttamanns nýtur verndar og tiltekinna réttinda í hælislandinu. Þeir flóttamannahópar sem hingað koma fá ýmsa aðstoð til að verða virkir þátttakendur í íslensku samfélagi. Í byrjun stendur flóttamönnum til boða fjárhags- og húsnæðisaðstoð, heilbrigðisþjónusta, aðgangur að skólakerfinu, túlkaþjónusta og aðstoð við atvinnuleit. Þá hefur kerfi stuðningsfjölskyldna reynst afar vel en sjálfboðaliðar á vegum Rauða kross Íslands eru flóttafólkinu til halds og trausts meðan það aðlagast aðstæðum í nýju landi. Í könnun sem Flóttamannaráð lét gera í fyrra kemur fram að flóttamennirnir eru ánægðir með þá aðstoð sem þeir fá við komuna til landsins, þeim finnst gott að búa á Íslandi og meirihluti lítur á Ísland sem heimaland sitt.

Á hverju ári koma einnig einstaklingar og sækja um hæli hér á landi ,,á eigin vegum”, þ.e. þeir koma hingað til lands og sækja um viðurkenningu á stöðu sinni sem flóttamenn, án aðstoðar Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna. Margir hælisleitendanna hverfa af landi brott áður en umsókn þeirra er afgreidd en einnig er mörgum vísað úr landi á grundvelli Dyflinarreglugerðarinnar. Í undantekningatilfellum er hælisleitendum, sem fengið hafa synjun, veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Frá árinu 1991 hafa fimm einstaklingar sem sótt hafa um hæli fengið viðurkenningu á stöðu sinni sem flóttamaður. 

Að sækja um hæli og fá griðland gegn ofsóknum eru mannréttindi. Vopnuð átök um allan heim bitna í síauknum mæli á óbreyttum borgurum sem neyðast til að yfirgefa ættjörð sína og fjölskyldur og þola ómældar þjáningar í leit að öruggu skjóli. Mönnum hættir til að líta á flóttamenn sem fórnarlömb eða beiningamenn en hafa ber hugfast hvernig þeir geta auðgað íslenskt samfélag; Albert Einstein, Chagall, Freud, Marlene Dietrich, Dalai Lama, Isabel Allende og Madeline Albright voru öll flóttamenn.

Ísland hefur tekið vel á móti kvótaflóttamönnum en ávallt er hægt að gera betur; í tilefni af 50 ára afmæli samningsins á Íslandi væri sómi að því að við tækjum virkari þátt í alþjóðlegri flóttamannahjálp og settum okkur ákveðin markmið í málefnum flóttamanna og hælisleitenda. Það væri fagnaðarefni ef stjórnvöld tækju formlega ákvörðun um að taka á móti kvótaflóttamönnum árlega, líkt og önnur Norðurlönd gera, jafnframt því sem framlög til Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna yrðu aukin. Þá er unnt að bæta aðstöðu hælisleitenda og taka til athugunar tilmæli alþjóðlegra mannréttindastofnana um umbætur á málsmeðferð í hælismálum.