Mannréttindaskrifstofa Íslands hefur skilað umsögn um frumvarp til laga um fjölmiðla

23.4.2010

Umsögn Mannréttindaskrifstofu Íslands um frumvarp til laga um fjölmiðla, 138. löggjafarþing 2009-2010, þingskjal 740 – 423. mál.

1.       Almennt

Mannréttindaskrifstofu Íslands hefur borist til umsagnar ofangreint frumvarp til laga um fjölmiðla. Með frumvarpinu er lagt til að sett verði ein heildstæð löggjöf um fjölmiðla og starfsemi þeirra hér á landi. Hugmyndin með frumvarpinu er að samræma og sameina þær reglur sem í gildi eru annars vegar um hljóð- og myndmiðla, sbr. útvarpslög nr. 53/2000, með síðari breytingum, og hins vegar um prentmiðla, sbr. lög um prentrétt nr. 57/1956,  með síðari breytingum. Í markmiðsyfirlýsingu 1. gr. kemur fram að lögin eigi að stuðla að tjáningarfrelsi, rétti til upplýsinga, fjölmiðlalæsi, fjölbreytni og fjölræði í fjölmiðlum sem og að efla vernd neytenda á þeim vettvangi.

Mannréttindaskrifstofan fagnar þeim fyrirætlunum að sett verði heildarlöggjöf um fjölmiðla. Hún vill engu að síður koma eftirfarandi athugasemdum á framfæri:

Fjölmiðlar gegna mikilvægu hlutverki í nútímasamfélagi og oft og tíðum hafa þeir verið nefndir fjórða valdið, þ.e. til viðbótar við löggjafarvald, dómsvald og framkvæmdavald. Þeir eru í sterkri stöðu til að móta og hafa áhrif á álit og viðhorf almennings og þeir eru í lykilhlutverki þegar kemur að því að koma upplýsingum út í samfélagið. Fjölmiðlar bera því mikla ábyrgð og verða þeir að fara ákaflega varlega með það vald sem þeir hafa. Mikilvægt er að þeir fylgi ákveðnum grundvallarreglum og þurfa þeir sérstaklega að huga að mannréttindum og þeirri ábyrgð sem á þeim hvílir við að vernda þau. Það er því fagnaðarefni að ætlunin sé að setja heildarlöggjöf sem nær til allra fjölmiðla, á hvaða formi sem er, svo að allir fjölmiðlar beri sömu ábyrgð við vernd þessara mikilvægu réttinda. Í eftirfarandi köflum verður farið í þau réttindi sem fjölmiðlaþjónustuveitendur þurfa sérstaklega að hafa í huga í störfum sínum.

2.       Tjáningarfrelsi

Fyrst ber að nefna mikilvægi þess að fjölmiðlar gæti að tjáningarfrelsi. Kveðið er á um tjáningarfrelsi í 73. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 en þar segir:

Allir eru frjálsir skoðana sinna og sannfæringar.

Hver maður á rétt á að láta í ljós hugsanir sínar, en ábyrgjast verður hann þær fyrir dómi. Ritskoðun og aðrar sambærilegar tálmanir á tjáningarfrelsi má aldrei í lög leiða.

Tjáningarfrelsi má aðeins setja skorður með lögum í þágu allsherjarreglu eða öryggis ríkisins, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða vegna réttinda eða mannorðs annarra, enda teljist þær nauðsynlegar og samrýmist lýðræðishefðum.

Þetta ákvæði var tekið upp í íslensku stjórnarskrána árið 1995 en þá var mannréttindakafli hennar endurskoðaður. Rétturinn til frjálsrar tjáningar er ákaflega mikilvægur og hefur hann á sér fjölmargar hliðar. Í tjáningarfrelsi felst rétturinn til að koma skoðunum sínum, sannfæringu og hugsunum frjálst á framfæri. Tjáningarfrelsi er einnig í nánum tengslum við trúfrelsi og frelsi til stjórnmálalegra skoðana. Fjölmiðlafrelsi er hluti tjáningarfrelsis og ber fjölmiðlum sem starfa í lýðræðisskipulagi að tryggja ákveðna fjölbreytni í efni til að efla lýðræði og lýðræðislega umræðu. Því er ljóst að um afar mikilvæg réttindi er að ræða og í raun telst tjáningarfrelsi til grundvallarmannréttinda. Kveðið er á um tjáningarfrelsi í 10. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, sem lögfestur hefur verið á Íslandi með lögum nr. 62/1994. Í 1. mgr. er kveðið á um að sérhver maður eigi rétt til tjáningarfrelsis. Síðan segir: „Sá réttur skal einnig ná yfir frelsi til að hafa skoðanir, taka við og skila áfram upplýsingum og hugmyndum heima og erlendis án afskipta stjórnvalda.“ Í 2. mgr. er fjallað um þær takmarkanir sem setja má tjáningarfrelsi og eru slíkar takmarkanir einungis heimilar þegar „nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis, landvarna eða almannaheilla, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu eða siðgæði manna, mannorði eða réttindum og til þess að koma í veg fyrir uppljóstran trúnaðarmála eða til þess að tryggja vald og óhlutdrægni dómstóla.“

Af framangreindu virtu ber fjölmiðlum sérstök skylda til að standa vörð um jafn mikilvægan rétt og tjáningarfrelsi er. Mannréttindaskrifstofan lýsir þar af leiðandi ánægju sinni með að kveðið skuli á um vernd tjáningarfrelsis í hinu framlagða frumvarpi. Líkt og áður hefur komið fram er það yfirlýst markmið frumvarpsins að lögin eigi að stuðla að framgangi tjáningarfrelsis, sbr. 1. gr. Í reynd er tjáningarfrelsi það fyrsta sem talið er upp í ákvæðinu og því er ljóst að þeir einstaklingar, sem að frumvarpinu standa, telja tjáningarfrelsi mikilvæga undirstöðu lýðræðisins. Nánar er kveðið á um tjáningarfrelsi víðar í frumvarpinu og í 10. gr. er fjallað um starfssvið Fjölmiðlastofu og að hún skuli m.a. standa vörð um tjáningarfrelsi og frelsi til upplýsinga. Mannréttindaskrifstofan telur stofnun Fjölmiðlastofu skref í átt að réttarbótum á þessu sviði og hlýtur það að teljast jákvætt að sérstök stofnun standi vörð um þessi mikilvægu réttindi. Engu að síður má ávallt betur fara og telur skrifstofan að ítarlegar mætti skilgreina hlutverk Fjölmiðlastofu þegar kemur að tjáningarfrelsi, líkt og hvernig hún skuli hafa eftirlit með að ekki sé brotið gegn þeim rétti.

Í 26. gr. er einnig kveðið á um tjáningarfrelsi en þar segir:

Fjölmiðlaþjónustuveitendur skulu í öllu starfi sínu halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur og virða tjáningarfrelsi. Þeir skulu miðla fjölbreyttu efni og stuðla að því að mismunandi sjónarmið komi fram í umdeildum málum. Fjölmiðlaþjónustuveitendur skulu eftir fremsta megni gefa ólíkum hópum samfélagsins kost á að tjá skoðanir sínar og sjónarmið og stuðla að gagnkvæmum skilningi og virðingu fyrir ólíkum sjónarmiðum mismunandi hópa í samfélaginu. Þó skal fjölmiðlaþjónustuveitanda sem hefur þann yfirlýsta tilgang að beita sér fyrir tilteknum málstað vera óskylt að miðla efni sem gengur í berhögg við stefnu miðilsins.

Hér er um að ræða samsvarandi ákvæði og er að finna í 9. gr. núgildandi útvarpslaga nr. 53/2000, með síðari breytingum, en nýja ákvæðið er mun ítarlegra og víðtækara og nær því til allra fjölmiðla. Mannréttindaskrifstofan fagnar þeirri stefnu að vernda tjáningarfrelsi enn frekar og telur fyrirhugaða breytingu jákvætt skref í rétta átt.

3.       Friðhelgi einkalífs og tengsl við tjáningarfrelsi

Rétturinn til tjáningar er þó ekki takmarkalaus og getur hann rekist á önnur réttindi. Þar ber helst að nefna réttinn til friðhelgi einkalífs sem kveðið er á um í 71. gr. stjórnarskrárinnar:

Allir skulu njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu.

Ekki má gera líkamsrannsókn eða leit á manni, leit í húsakynnum hans eða munum, nema samkvæmt dómsúrskurði eða sérstakri lagaheimild. Það sama á við um rannsókn á skjölum og póstsendingum, símtölum og öðrum fjarskiptum, svo og hvers konar sambærilega skerðingu á einkalífi manns.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. má með sérstakri lagaheimild takmarka á annan hátt friðhelgi einkalífs, heimilis eða fjölskyldu ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra.

Ljóst er að fjölmiðlar hafa ekki síður mikilvægt hlutverk þegar kemur að því að standa vörð um friðhelgi einkalífs fólks. Í 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu er kveðið á um friðhelgi einkalífs og fjölskyldu en þar segir í 1. mgr.: „Sérhver maður á rétt til friðhelgi einkalífs síns, fjölskyldu, heimilis og bréfaskipta.“ Í 2. mgr. segir svo: „Opinber stjórnvöld skulu eigi ganga á rétt þennan nema samkvæmt því sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis, almannaheilla eða efnalegrar farsældar þjóðarinnar, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra.“

Í XXV. kafla almennra hegningarlaga nr. 19/1940, með síðari breytingum, er æru og einkalífi veitt sérstök refsivernd. Í lögunum er gert refsivert að hnýsast í bréf og önnur gögn sem varða einkamálefni manna, skýra opinberlega frá einkamálefnum annars manns, ryðjast heimildarlaust inn í hús, raska friði annars manns með því að ofsækja hann með bréfum, símhringingum eða á annan hátt og meiða æru annars manns eða móðgun í orðum eða athöfnum. Í ákvæðum þessum er hægt að finna undirstöðu meiðyrðalöggjafarinnar og þá helst í 229. gr., 234. til 237. gr. og 240. gr. Lögð er refsing, sektir eða fangelsi allt að einu ári, við því að meiða æru annars manns með móðgun í orði og athöfnum og drótta að öðrum manni svo að virðingu hans verði hnekkt. Einnig er lögð þyngri refsing, fangelsi allt að tveimur árum, við því að bera ærumeiðandi aðdróttanir út gegn betri vitund.

Af orðalagi 3. mgr. 73. gr. íslensku stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 10. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, sem fjallað var um í 2. kafla, er ljóst að mikið þarf að koma til svo að unnt sé að skerða tjáningarfrelsi fólks. Friðhelgi einkalífs getur þó takmarkað þau réttindi og er skemmst að minnast frægs dóms í máli Bubba Morthens gegn 365 Prentmiðlum ehf. Þar var friðhelgi einkalífs Bubba talið setja tjáningarfrelsi prentmiðilsins skorður og var sá síðarnefndi dæmdur til að greiða hinum fyrrnefnda miskabætur vegna óheimillar birtingar mynda sem teknar höfðu verið án samþykkis eða vitundar hans.

Lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000, með síðari breytingum, eru umfangsmestu lagareglurnar sem stefna að því að vernda einkalíf manna fyrir söfnun og meðferð persónulegra upplýsinga. Fjallað er um rétt til einkalífs og þær skorður sem tjáningarfrelsi eru settar í 5. gr. þar sem kveðið er á um að sé það nauðsynlegt til að samræma sjónarmið um rétt til einkalífs annars vegar og tjáningarfrelsis hins vegar megi víkja frá ákvæðum laganna um persónuvernd í þágu fjölmiðlunar, lista eða bókmennta. Hins vegar er ljóst að þrátt fyrir þetta ákvæði verður fjölmiðill ávallt að vinna út frá 7. gr. sömu laga þar sem fjallað er um hvernig meðferð persónuupplýsinga skuli háttað. Fjölmiðlar verða að gæta þess að með allar persónuupplýsingar sé farið eftir þeim reglum sem taldar eru upp í fyrrnefndri 7. gr. Fjölmiðlar þurfa því að fara gætilega með upplýsingar sem raskað geta friðhelgi einkalífs fólks. Þó má ekki skerða tjáningarfrelsi þeirra um of þar sem það er undirstaða lýðræðisins, líkt og áður hefur komið fram. Erfitt getur reynst fyrir fjölmiðla að feta þessu þunnu línu en engu að síður verða þeir að gæta að hvoru tveggja, þ.e. tjáningarfrelsi annars vegar og friðhelgi einkalífs hins vegar. Þessi tvö réttindi vega því oft salt og getur oftsinnis reynst þrautinni þyngra að meta hvort hefur meira vægi. Slíkt mat er á engan hátt klippt og skorið og þarf oftast að meta hvert og eitt tilvik fyrir sig til að komast að niðurstöðu um það.

Hvergi er minnst á þýðingu þess að fjölmiðlar hugi að friðhelgi einkalífs fólks í framlögðu frumvarpi. Hlýtur það að teljast bagalegt í ljósi framangreindrar umræðu um mikilvægi þessara réttinda. Mannréttindaskrifstofan vill koma þeim tillögum á framfæri að kveðið verði á um að fjölmiðlar hafi friðhelgi einkalífs í huga í störfum sínum. Þeir verði að gæta þess að ganga ekki of langt inn á rétt fólks þrátt fyrir það tjáningarfrelsi sem þeir njóta. Þar sem um afar mikilvæg réttindi er að ræða telur skrifstofan brýnt að kveðið sé sérstaklega á um vernd þeirra í fyrirhuguðum fjölmiðlalögum.

4.       Vernd barna

Mannréttindaskrifstofan lýsir ánægju sinni með að sérstaklega sé hugað að vernd barna í frumvarpinu. Í 28. gr., sem ber yfirskriftina „Vernd barna gegn skaðlegu efni“ segir í 1. mgr.:

Fjölmiðlaþjónustuveitendum sem miðla hljóð- og myndefni er óheimilt að miðla efni, þar á meðal hljóð- og myndsendingum í viðskiptaskyni, sem getur haft skaðvænleg áhrif á líkamlegan, andlegan eða siðferðilegan þroska barna, einkum og sér í lagi efni sem felur í sér klám eða tilefnislaust ofbeldi.

Þar sem börn eru sérstaklega viðkvæmur hópur samfélagsins er afar brýnt að vernd þeirra sé höfð í fyrirrúmi. 28. gr. á sér samsvörun í 14. gr. núgildandi útvarpslaga en Mannréttindaskrifstofan lýsir ánægju sinni með að skerpt sé á gildandi reglum og þær skýrðar enn frekar auk þess sem þær ná yfir breiðara svið, þ.e. til hljóð- og myndmiðlunar og annarrar fjölmiðlunar. Líkt og fram kemur í athugasemdum í greinargerð með frumvarpinu er ekki hægt að skilgreina með tæmandi hætti hvaða efni fellur undir bannreglu 1. mgr. 28. gr. en þessi viðbót er að minnsta kosti skref í þá átt að vernda börn gegn efni sem getur haft skaðvænleg áhrif á þroska þeirra. Klám og tilefnislaust ofbeldi er sérstaklega talið upp í ákvæðinu og telur Mannréttindaskrifstofan það jákvætt þar sem flestir hljóta að vera sammála um að aðgengi barna skuli vera takmarkað að slíku efni. Í athugasemdunum kemur jafnframt fram að meginregla 1. mgr. nái einnig til alls efnis sem vegna „inntaks, efnistaka eða siðferðisboðskapar getur vegna orðfæris eða athafna ógnað velferð barna.“ Þess vegna nær ákvæðið til mun fleiri þátta en einungis kláms eða tilefnislauss ofbeldis.

Í 2. mgr. 28. gr. er svo kveðið á um undantekningar á 1. mgr. Mannréttindaskrifstofan lýsir ánægju sinni með að tekið sé út það mat sem fjölmiðlaþjónustuveitendum er eftirlátið í núgildandi lögum um hvenær heimilt er að miðla hljóð- og myndefni sem ekki er við hæfi barna. Telur skrifstofan mikilvægt að leggja línurnar og telur það jákvætt að settur sé ákveðinn tímarammi líkt og mælt er fyrir um í frumvarpinu. Enn fremur telur skrifstofan þær tæknilegu hindranir sem mælt er fyrir um í 2. og 3. mgr. jákvæðar og til þess fallnar að vernda börn gegn óæskilegu hljóð- og myndefni.

Mannréttindaskrifstofan fagnar jafnframt fyrirhuguðum breytingum sem kveðið er á um í 38. gr. frumvarpsins sem ber yfirskriftina „Vernd barna gegn ótilhlýðilegum viðskiptaorðsendingum og fjarsölu.“ Þar er kveðið á um að viðskiptaorðsendingar og fjarsala skuli þannig gerðar að ekki valdi börnum siðferðilegum eða líkamlegum skaða. Ákvæðið er efnislega samhljóða 20. gr. gildandi útvarpslaga en gildissvið þess hefur verið rýmkað  þar sem það nær einnig til viðskiptaorðsendinga í öðrum fjölmiðlum. Þrátt fyrir ákvæði 7. gr. laga um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu nr. 57/2005, með síðari breytingum, sem kveður á um sambærilegt bann sem tekur til allra auglýsinga telur Mannréttindaskrifstofan mikilvægt að slíkt bann sé sett inn í lög um fjölmiðla. Er þessi rýmkun ákvæðisins því til þess fallin að auka vernd barna gegn ótilhlýðilegum viðskiptaorðsendingum og fjarsölu enn frekar en 20. gr. núgildandi laga gerir.

Fleiri ákvæði fjalla um vernd gegn börnum, líkt og 3. mgr. 39. gr. og 2. mgr. 40. gr., en ekki er ástæða til að fjalla sérstaklega um þau hér.

Af öllu framangreindu virtu telur Mannréttindaskrifstofan framlagt frumvarp til þess fallið að auka vernd barna gegn skaðlegu efni í fjölmiðlum og á þeim grundvelli styður hún samþykkt þess.

5.       Hatursáróður og bann við mismunun

Í 27. gr. frumvarpsins er að finna bann við hatursáróðri en þar segir: „Í fjölmiðlum er óheimilt að kynda undir hatri á grundvelli kynþáttar, kynferðis, kynhneigðar, trúarskoðana, þjóðernis, stjórnmálaskoðana eða menningarlegrar, efnahagslegrar eða félagslegrar stöðu í samfélaginu.“ Mannréttindaskrifstofan lýsir ánægju sinni með þetta nýmæli enda er ljóst að um grundvallarmannréttindi er að ræða. Hins vegar er óljóst hvort um tæmandi  talningu sé að ræða eða ekki. Í 65. gr. íslensku stjórnarskrárinnar er kveðið á um að „allir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.“ Mannréttindaskrifstofan telur að fara hefði átt að fordæmi jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar við samningu 27. gr. og að ákvæðið eigi að enda á orðunum „eða vegna annarrar stöðu.“ Eins og ákvæði frumvarpsins hljóðar nú er óljóst hvort það verndi alla þá sem geta orðið fyrir hatursáróðri. Þar af leiðandi telur Mannréttindaskrifstofan að skýra þurfi ákvæðið enn frekar til að tryggja að allir njótir verndar gegn hatursáróðri.

Í b-lið 3. mgr. 37. gr. segir að viðskiptaorðsendingar og fjarsala skulu ekki „fela í sér nokkra mismunun á grundvelli kynferðis, kynþáttar eða  þjóðernis, ríkisfangs, trúarbragða eða trúarskoðana, fötlunar, aldurs eða kynhneigðar.“ Slíkt bann við mismunun er nýmæli í íslenskum lögum um fjölmiðla. Telur Mannréttindaskrifstofan ákvæðið skref í átt að réttarbótum á þessu sviði og telur mikilvægt að bann við mismunun sé sett í slíka löggjöf. Hins vegar vill hún koma sömu tilmælum á framfæri og varðandi hatursáróður að orðunum „eða vegna annarrar stöðu“ sé bætt inn í lokin. Ákvæðið á ekki einungis að fela í sér bann við mismunun gegn þeim hópum sem taldir eru upp í b-lið 3. mgr. 37. gr. hins framlagða frumvarps heldur geta fleiri hópar fallið þar undir. Mannréttindaskrifstofan vill því ítreka það að ákvæðið sé gert skýrara til að tryggja að allir hópar þjóðfélagsins njóti verndar gegn mismunun.

Mannréttindaskrifstofan fagnar því þeim tillögum um vernd gegn hatursáróðri og mismunun sem fram koma í frumvarpinu, þó með ofangreindum fyrirvörum.

6.       Lokaorð

Líkt og fram kom í inngangi þessarar umsagnar lýsir Mannréttindaskrifstofan ánægju sinni með þær fyrirætlanir að sett verði heildarlöggjöf um fjölmiðla. Skrifstofan telur frumvarpið að mestu leyti til þess að fallið að vernda mannréttindi og vonast til að það nái fram að ganga, þó með þeim athugasemdum sem að framan voru greindar.

Virðingarfyllst,

f.h. Mannréttindaskrifstofu Íslands

________________________________________________

Kolbrún Birna Árdal

lögfræðingur

Frumvarpið má finna hér.

Senda grein